Warszawa, 17 czerwca 2014 r.
Stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej
w sprawie udostępniania danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną
w przedmiocie możliwości udostępniania danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną
na podstawie art. 248 § 1 oraz art. 761 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks
postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm., dalej zwanej „kpc”).
Wolność komunikowania jak i ochrona tajemnicy komunikowania należy do podstawowych
praw i wolności człowieka przewidzianych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 49 Konstytucji
RP, ich ograniczenie może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie i w sposób
w niej określony. Jak wskazuje się w doktrynie: „Postanowienia tego artykułu dotyczą
ważnego uprawnienia człowieka - prawa komunikowania się. Jest to prawo pojmowane
bardzo szeroko, gdyż obejmuje ono różne formy komunikacji między ludźmi. Mieści się w nim
tajemnica korespondencji, tajemnica rozmów telefonicznych, a także innych form przekazu.
Wynika stąd m.in. zakaz stosowania podsłuchu telefonicznego, wprowadzania cenzury
korespondencji czy też wchodzenia w inny sposób w krąg wiadomości dotyczących życia,
interesów i działań innych osób.
Wprawdzie w pewnych warunkach prawo przewiduje i dopuszcza możliwość wprowadzenia
ograniczeń w zakresie ochrony tajemnicy komunikowania się, może to być związane np.
z formami walki ze zorganizowaną przestępczością. Może to jednak dotyczyć tylko
przypadków w ustawie przewidzianych, przy zastosowaniu procedury określonej w ustawie,
musi odbywać się za zezwoleniem właściwych czynników (ministra i Prokuratora
Generalnego). Ograniczenie to jest podyktowane nadrzędnym interesem publicznym.”.
(Komentarz do art. 49 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] W. Skrzydło, Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV.).
Jak zatem wynika z powyższego, do tajemnicy komunikowania się w rozumieniu art. 49
Konstytucji RP obok tajemnicy korespondencji zalicza się również tajemnicę komunikowania
się w sieciach telekomunikacyjnych (tajemnicę telekomunikacyjną). Aktem ustawowym
określającym zasady ochrony tajemnicy komunikowania się w sieciach telekomunikacyjnych
jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 243,
dalej zwana „Prawem telekomunikacyjnym”).
Podejmując próbę zdefiniowania pojęcia tajemnicy telekomunikacyjnej, czyli tajemnicy
komunikowania się w sieciach telekomunikacyjnych (art. 159 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego) należy określić:
- zakres danych objętych tajemnicą,
- podmioty zobowiązane do jej przestrzegania
- czynności, których podjęcie skutkuje naruszeniem obowiązku jej zachowania.
Jednakże przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, na czym polega proces
komunikowania się w sieciach telekomunikacyjnych.
W ocenie Prezesa UKE biorąc pod uwagę fakt, iż w świetle Prawa telekomunikacyjnego
przez tajemnicę telekomunikacyjną rozumie się tajemnicę komunikowania się w sieciach
telekomunikacyjnych, ochrona tajemnicy telekomunikacyjnej i naruszenia tajemnicy
telekomunikacyjnej powinny być rozpatrywane jedynie w takim zakresie, w jakim treści lub
dane, o których mowa w art. 159 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego mogą być powiązane
z procesem komunikacji, a zatem pozwalają na ustalenie, iż do komunikacji pomiędzy
określonymi użytkownikami doszło lub nastąpiła nieudana próba nawiązania komunikacji
oraz jaka była treść indywidualnego komunikatu.
W przepisach prawa pojęcie komunikowania się w sieciach telekomunikacyjnych nie zostało
co prawda wyjaśnione, lecz pomocne w jego zrozumieniu będzie niewątpliwie pojęcie
komunikatu, któremu ustawodawca nadał ściśle określone znaczenie. Zgodnie z definicją
zawartą w art. 2 pkt 17 Prawa telekomunikacyjnego, komunikat oznacza każdą informację
wymienianą lub przekazywaną między określonymi użytkownikami za pośrednictwem
publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Komunikat nie obejmuje informacji
przekazanej jako część transmisji radiowych lub telewizyjnych transmitowanych poprzez sieć
telekomunikacyjną, z wyjątkiem informacji odnoszącej się do możliwego
do zidentyfikowania abonenta lub użytkownika otrzymującego informację.
Na gruncie powyższej definicji komunikatu, możliwe jest nadanie odpowiedniego znaczenia
procesowi komunikowania się, który w świetle tej definicji polega na wymianie lub
przekazywaniu informacji między użytkownikami publicznie dostępnych usług
telekomunikacyjnych.
W świetle powyższego można zatem stwierdzić, iż celem ochrony komunikowania się
w sieciach telekomunikacyjnych jest zachowanie w tajemnicy wszelkich danych
pozwalających na ustalenie, iż pomiędzy konkretnymi użytkownikami miało dojść lub doszło
do przekazania lub wymiany informacji, jak również tego jaka była treść przekazanego
komunikatu.
Skoro tajemnicą telekomunikacyjną objęty jest, jak zostało wyjaśnione, proces polegający na
wymianie lub przekazywaniu informacji pomiędzy użytkownikami koniecznym jest ustalenie
jakie dane związane z tym procesem objęte są tajemnicą.
Zgodnie z art. 159 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, tajemnica telekomunikacyjna
obejmuje:
1) dane dotyczące użytkownika;
2) treść indywidualnych komunikatów;
3) dane transmisyjne, które oznaczają dane przetwarzane dla celów przekazywania
komunikatów w sieciach telekomunikacyjnych lub naliczania opłat za usługi
telekomunikacyjne, w tym dane lokalizacyjne, które oznaczają wszelkie dane
przetwarzane w sieci telekomunikacyjnej lub w ramach usług telekomunikacyjnych
wskazujące położenie geograficzne urządzenia końcowego użytkownika publicznie
dostępnych usług telekomunikacyjnych;
4) dane o lokalizacji, które oznaczają dane lokalizacyjne wykraczające poza dane
niezbędne do transmisji komunikatu lub wystawienia rachunku;
5) dane o próbach uzyskania połączenia między zakończeniami sieci, w tym dane
o nieudanych próbach połączeń, oznaczających połączenia między
telekomunikacyjnymi urządzeniami końcowymi lub zakończeniami sieci, które
zostały zestawione i nie zostały odebrane przez użytkownika końcowego lub nastąpiło
przerwanie zestawianych połączeń.
Jak wynika z powyższego, w świetle art. 159 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego tajemnica
telekomunikacyjna obejmuje m. in. dane dotyczące użytkownika. Zauważyć przy tym należy,
iż ustawodawca nie sprecyzował w tym przepisie, co należy rozumieć przez dane dotyczące
użytkownika. Odpowiedź na pytanie, co ustawodawca rozumie przez „dane dotyczące
użytkownika” w stosunku do osoby fizycznej odnajdujemy jednakże w art. 161 ust. 2 i 3
Prawa telekomunikacyjnego, który określa jakie dane dotyczące użytkownika będącego osobą
fizyczną mogą być przetwarzane przez dostawcę usług. Danymi dotyczącymi użytkownika
będącego osobą fizyczną są więc:
nazwisko i imiona;
imiona rodziców;
miejsce i data urodzenia;
adres miejsce zamieszkania i adres korespondencyjny jeżeli jest on inny niż adres
miejsca zamieszkania;
numer ewidencyjny PESEL - w przypadku obywatela Rzeczypospolitej Polskiej;
nazwa, seria i numery dokumentów potwierdzających tożsamość, a w przypadku
cudzoziemca, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego albo Konfederacji
Szwajcarskiej - numer paszportu lub karty pobytu;
dane zawarte w dokumentach potwierdzających możliwość wykonania zobowiązania
wobec dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych wynikającego
z umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych;
inne dane użytkownika przetwarzane w związku ze świadczoną usługą,
w szczególności numer konta bankowego lub karty płatniczej, a także adres poczty
elektronicznej oraz numery telefonów kontaktowych.
Ochrona tajemnicy telekomunikacyjnej określona w Prawie telekomunikacyjnym zbudowana
została poprzez wprowadzenie nakazu powstrzymania się od określonych działań
naruszających tajemnicę telekomunikacyjną (art. 159 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego)
i określeniu działań naruszających obowiązek zachowania tajemnicy telekomunikacyjnej
(art. 159 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego).
Powyższe oznacza, iż ustawodawca chroni tajemnicę telekomunikacyjną w dwojaki sposób.
Po pierwsze poprzez wprowadzenie zakazu zapoznawania się i wykorzystywania danych
związanych z przebiegiem procesu komunikacji w sieciach telekomunikacyjnych, a po drugie
wprowadzając obowiązek zachowania w tajemnicy tych danych przez podmioty, które się
z nimi zapoznały.
Przy czym zaznaczyć należy, że ochroną nie są objęte komunikaty i dane ze swej istoty
jawne, z przeznaczenia publiczne lub ujawnione postanowieniem sądu wydanym
w postępowaniu karnym, prokuratora lub na podstawie przepisów odrębnych (art. 159 ust. 4
Prawa telekomunikacyjnego).
Odnosząc się do kwestii zakazów odnoszących się do danych objętych tajemnicą
telekomunikacyjną, wskazać należy na brzmienie art. 159 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego,
w świetle którego zakazane jest zapoznawanie się, utrwalanie, przechowywanie,
przekazywanie lub inne wykorzystywanie treści lub danych objętych tajemnicą
telekomunikacyjną. Jak wynika z brzmienia omawianego przepisu zakazy te są kierowane
do osób innych niż nadawca i odbiorca komunikatu. Przez co należy rozumieć, iż ich
adresatami są wszyscy poza nadawcą i odbiorcą komunikatu.
Od powyższej zasady zostało jednakże przewidzianych kilka wyjątków. Zakazy określone
w tym przepisie nie będą obowiązywały, jeżeli wykonanie czynności objętych zakazami:
- będzie przedmiotem usługi lub będzie to niezbędne do jej wykonania;
- nastąpi za zgodą nadawcy lub odbiorcy, których dane te dotyczą;
- jest niezbędne w celu rejestrowania komunikatów i związanych z nimi danych
transmisyjnych, stosowanego w zgodnej z prawem praktyce handlowej dla celów
zapewnienia dowodów transakcji handlowej lub celów łączności w działalności handlowej;
- będzie konieczne z innych powodów przewidzianych ustawą lub przepisami
odrębnymi.
Regulując kwestię obowiązku zachowania tajemnicy telekomunikacyjnej ustawodawca
wskazał również jakie czynności doprowadzą do naruszenia tego obowiązku. W świetle art.
159 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego do czynności tych zostało zaliczone ujawnianie
i przetwarzanie danych albo treści objętych tajemnicą telekomunikacyjną. Jednocześnie
ustawodawca zastrzegł, iż działania te nie zostaną uznane za działania naruszające obowiązek
zachowania tajemnicy telekomunikacyjnej jeżeli będą następowały na podstawie
upoważnienia ustawowego.
W świetle wskazanych powyżej wyjątków od obowiązku zachowania tajemnicy
telekomunikacyjnej wynikających z art. 159 ust. 2 pkt 1-4 i art. 159 ust. 4 Prawa
telekomunikacyjnego, udzielając odpowiedzi na pytanie, czy art. 761 § 1 kpc może stanowić
podstawę do ujawnienia komornikowi danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną,
wskazać należy, iż analizy wymaga okoliczność, czy przepis ten stanowi przepis odrębny,
o którym mowa w art. 159 ust. 2 pkt 4 lub art. 159 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż
pozostałe wyjątki z istoty rzeczy nie będą miały zastosowania do omawianego przypadku.
Jak wskazuje St. Piątek: „Wyliczenie legalnych operacji dotyczących treści i danych objętych
tajemnicą telekomunikacyjną jest otwarte na wszelkie podstawy prawne, zarówno w PrTel,
jak i w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. […] Przepis ust. 2 pkt 4
wskazuje, że przesłanką legalności jest konieczność dokonywania operacji na treściach i
danych w celu wykonania przepisów prawa. Szereg takich tytułów zawiera PrTel (np. art. 160
ust. 4, art. 179 ust. 3). Nowelizacja z 2012 r. poprzez zmianę art. 159 ust. 4 wyraźnie
ograniczyła dopuszczalność żądania przez sądy danych objętych tajemnicą
telekomunikacyjną, w szczególności danych objętych retencją, dla celów postępowania
innego niż w sprawach karnych. Zmiana ta potwierdziła główny kierunek wcześniejszego
orzecznictwa, które nie było jednak całkowicie jednolite. Z postanowienia SA w Białymstoku
z 6.4.2011 r. (IACz 279/11, OSAB 2011, Nr 1, s. 36) wynika, że ani PrTel, ani przepisy KPC
nie stwarzają podstawy uzasadniającej wydanie przez sąd w sprawie cywilnej postanowienia
dowodowego obligującego operatora do przetworzenia i przekazania temu sądowi danych
objętych tajemnicą telekomunikacyjną.” (St. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz,
wyd. III, C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s. 949).
W doktrynie wskazuje się także, iż: „Ostatni przypadek, określony w pkt 4, obejmuje wyjątki
konieczne z innych powodów przewidzianych przez pr. tel. lub przepisy odrębne. Przykładem
takim może być unormowanie zawarte w art. 159 ust. 4. Innymi przepisami stanowiącymi taką
podstawę są przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ustawy z dnia 24 maja
2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst jedn.: Dz. U.
z 2010 r. Nr 29, poz. 154), ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu
Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 z późn. zm.),
ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz.
708 z późn. zm.), ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn.: Dz.
U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 z późn. zm.), ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii
Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. Nr 123, poz. 1353 z późn. zm.) oraz
ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 8,
poz. 65 z późn. zm.).”(Krzysztof Kawałek, Komentarz do art. 159 ustawy - Prawo
telekomunikacyjne, LEX).
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko doktryny oraz fakt, iż ochrona tajemnicy
telekomunikacyjnej należy do podstawowych praw i wolności człowieka gwarantowanych
Konstytucją RP, w ocenie Prezesa UKE przez odrębne przepisy, o których mowa w art. 159
ust. 2 pkt 4 i ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego należy rozumieć przepisy prawa powszechnie
obowiązującego, które wprost i wyraźnie dają podstawę do udostępniania danych objętych
tajemnicą telekomunikacyjną. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, iż wszelkie wyjątki
od gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli nie mogą być domniemywane
z przepisów o charakterze ogólnym. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdza Naczelny
Sąd Administracyjny, który w wyroku z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 368/12 (Centralna
Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, iż: „Zdaniem NSA, na tle niniejszej
sprawy przepis art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych nie może stanowić
podstawy udostępnienia danych osobowych abonenta. Wykładnia art. 159 ust. 2 pkt 4 Prawa
telekomunikacyjnego wskazuje bowiem, iż konieczność udostępnienia danych z innych
powodów musi być przewidziana w przepisach odrębnych w sposób wyraźny, a nie
dorozumiany. Przemawia za tym wzgląd na generalny zakaz udostępniania danych
stanowiących tajemnicę telekomunikacyjną oraz enumeratywnie wyliczone wyłączenia, które
z uwagi na to, iż znoszą ochronę tajemnicy ustawowo chronionej (w tym dóbr osobistych),
wymagają ścisłego interpretowania.
W związku z powyższym przepisy odrębne, w rozumieniu art. 159 ust. 2 pkt 4 Prawa
telekomunikacyjnego, muszą w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazywać powody, dla
których ochrona tajemnicy telekomunikacyjnej może zostać przełamana. Przykładem w tym
zakresie mogą być przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U.
z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), np. art. 19 ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 19 ust. 12 tej ustawy.
Nie spełnia natomiast takich wymagań art. 29 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych,
z uwagi na przywołany już ogólny charakter i brak odwołania się do możliwości
udostępnienia na jego podstawie danych stanowiących tajemnicę telekomunikacyjną.”.
Odnosząc powyższe rozważania do możliwości udostępniania danych objętych tajemnicą
telekomunikacyjną na podstawie art. 248 § 1 kpc oraz art. 761 § 1 kpc, należy przede
wszystkim przytoczyć treść przedmiotowych przepisów.
Zgodnie z art. 248 § 1 kpc, każdy obowiązany jest przedstawić na zarządzenie sądu
w oznaczonym terminie i miejscu dokument znajdujący się w jego posiadaniu i stanowiący
dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że dokument zawiera informacje
niejawne. Z kolei zgodnie z art. 761 § 1 kpc, organ egzekucyjny może żądać od uczestników
postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgać od organów administracji publicznej,
organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, organów podatkowych,
organów rentowych, banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych,
przedsiębiorstw maklerskich, organów spółdzielni mieszkaniowych, zarządów wspólnot
mieszkaniowych oraz innych podmiotów zarządzających mieszkaniami i lokalami
użytkowymi, jak również innych instytucji i osób nieuczestniczących w postępowaniu
informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji.
Analiza treści przytoczonych powyżej przepisów wskazuje niewątpliwie, iż mają one
charakter ogólny i nie wynika z nich, iż dotyczą one również danych objętych tajemnicą
telekomunikacyjną. W świetle wcześniejszych rozważań uznać zatem należy, iż nie są to
przepisy dające podstawę do wyłączenia ochrony tajemnicy telekomunikacyjnej.
Niezależnie od powyższego odnośnie możliwości udostępniania danych objętych tajemnicą
telekomunikacyjną na żądanie sądu cywilnego podkreślić należy, iż ustawa z dnia
16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1445) poprzez zmianę art. 159 ust. 4 ograniczyła dopuszczalność
żądania przez sądy danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną, w szczególności danych
objętych retencją, dla celów postępowania innego niż w sprawach karnych. W uzasadnieniu
do projektu powyższej ustawy wskazano bowiem wyraźnie, iż: „Wprowadzona w art. 159
ust. 4 zmiana polegająca na ograniczaniu prawa ujawniania komunikatów i danych jedynie
postanowieniem sądu karnego, a nie każdego sądu, pozwoli zniwelować zidentyfikowane
nadużywanie przepisów retencyjnych do rozstrzygania spraw cywilnych, przy jednoczesnej
świadomości, że przepisy retencyjne dotyczą spraw innej, dużo większej wagi (zwalczanie
terroryzmu, obronność, dobro publiczne etc.). Konieczność stosowania przepisów
retencyjnych wyłącznie do najcięższych przestępstw podkreśliła Komisja Europejska
w opublikowanym w dniu 18 kwietnia 2011 roku raporcie ewaluacyjnym stosowania
przepisów dyrektywy 2006/24/WE15), w którym Polska wskazywana jest jako państwo
członkowskie o największej liczbie wniosków uprawnionych podmiotów o dostęp do
przechowywanych danych telekomunikacyjnych.”.
Reasumując, w ocenie Prezesa UKE przepisy art. 248 § 1 kpc oraz art. 761 § 1 kpc nie dają
podstawy do skutecznego, żądania przez sądy cywilne oraz komorników ujawnienia
informacji i danych objętych tajemnicą telekomunikacyjną.